DIGECOOM/JAD: una experiencia destacada de APP para el desarrollo rural en República Dominicana

 

En República Dominicana se destaca una importante experiencia de alianza público-privada (APP), que se dio a partir de un intenso trabajo entre el gobierno y el FIDA en búsqueda de una posible solución a las dificultades de ejecución del Proyecto PRORURAL Centro y Este.

Sobre esta experiencia se desarrolló en el 2018 un estudio de caso que apuntó a una caracterización de la APP DIGECOOM/JAD, extrayendo sus principales atributos, características, desempeño y análisis de una posible aplicación del modelo en otras circunstancias de contexto y con otros actores, o también escalar con más recursos sus acciones e intervenciones.

La plataforma concreta que permitió la creación de la alianza fue el PRORURAL, que dio paso al acuerdo de colaboración y cooperación suscrito entre la Dirección General de Cooperación Multilateral (DIGECOOM) y la Junta Agroempresarial Dominicana (JAD).

El acuerdo es la base jurídica que regula esta APP, firmado el 30 de setiembre de 2014, y reconoce a la JAD como intermediaria para gestionar ante DIGECOOM el financiamiento a proyectos y propuestas de las organizaciones de productores. Se le otorga en este marco la tercerización de la preparación de los planes de negocios del proyecto PRORURAL y su seguimiento, en estrecha coordinación con la Dirección General de Cooperación.

De esta manera la JAD actúa como facilitador de los negocios, sin intereses comerciales directos con ninguna de las partes. En los hechos, la membresía multisectorial de la JAD es un atributo clave para el éxito del modelo. La cercanía y conocimiento de los requisitos, regulaciones de acceso a mercados nacionales y de exportación, son aspectos esenciales que han complementado beneficiosamente al PRORURAL.

Respecto a la gobernanza de la alianza, esta descansa en cuatro elementos principales: i) el convenio de préstamo y sus respectivas enmiendas, ii) el acuerdo de colaboración y cooperación entre DIGECOOM y JAD, iii) el manual de operaciones del proyecto y v) los mecanismos de implementación de PRORURAL Centro-Este.

Sobre las partes:

  • Proyecto PRORURAL Centro y Este. Tiene como propósito elevar los ingresos y los activos de los hogares rurales beneficiarios y a la vez incrementar el número de empleos generados por la actividad económica rural, a partir de la implementación de planes de negocios. Entró en vigor en septiembre de 2012, con terminación prevista para el 30 de setiembre de 2018. El presupuesto global fue de 35.308 millones de dólares: 16 millones fondo FIDA, 14 millones fondo fiduciario y 5.308 millones de contrapartida local.
    Fueron beneficiadas 78 organizaciones económicas rurales (OER). Actualmente un 20% están exportando al mercado internacional y el restante grupo se encuentra en proceso de preparación para la exportación y comercialización de sus productos en el mercado nacional.
  • DIGECOOM. Es parte del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, tiene la principal atribución de dar seguimiento y evaluación a los programas y proyectos de cooperación técnica reembolsables y no reembolsable, financiados con recursos provenientes de fuentes multilaterales.
  • JAD. Es la principal organización privada del sector, con más de 160.000 asociados; jurídicamente es una organización sin fines de lucro. Tiene objetivos orientados hacia el fomento y apoyo agroempresarial, brinda apoyo a sus asociados para el acceso a los mercados, incluyendo asistencia técnica, promoción de negocios, inocuidad, laboratorio, entre otros.

El estudio de esta APP analizó seis dimensiones, sobre las que se comentan a continuación algunos de los principales hallazgos y conclusiones:

  1. Contexto. Las definiciones de política pública para el desarrollo rural al más alto nivel del Estado es un elemento decisivo en cuanto a inversión pública. Existe un contexto favorable, con voluntad política, que asigna prioridad a los temas de la eliminación de la pobreza rural y el desarrollo de una nueva economía rural.
  2. Atributos de los socios. La APP permite complementar sus roles, bajar el riesgo de la inversión pública y generar un mayor nivel de coincidencia con las necesidades de los beneficiarios.
  3. Caracterización. Se aplica a alcanzar los objetivos de desarrollo rural y reducción de la pobreza y puede ser comprendida en la legislación que en el futuro las regularía. La presencia del FIDA y de las asociaciones de productores beneficiarios (OER) le confieren elementos de identidad y gobernanza importantes.
  4. Cambio. Se manifiesta por el empoderamiento de los productores en sus proyectos y negocios. Asimismo, hay mecanismos de inversión más ágiles y transparentes. Los productores, mediante el apoyo técnico, identifican sus oportunidades económicas, productivas y comerciales y formulan el plan de negocios.
  5. Desempeño. Los mecanismos de ejecución del proyecto y de actuación de la alianza en los territorios ha permitido llegar a más cantidad de beneficiarios del proyecto y de la política pública, así como en tiempo y forma.
  6. Replicabilidad y escalabilidad. Es posible extraer atributos institucionales y de gestión generalizables que permitan escalar y replicar un modelo similar en otros contextos.
  7. Desempeño. Se detectaron sinergias y complementaciones, aprendizajes conjuntos, construcción de capacidades compartidas. Existe la posibilidad de aumentar la escala de los negocios a través del volumen de producción asociativo y la competitividad resultante de mezclar pequeños productores o en transición con productores más capitalizados.

En síntesis, el Acuerdo DIGECOOM/JAD es una APP en los hechos, y puede ser un modelo innovador para definir y profundizar una reforma funcional y operativa de los servicios públicos para aprovechar oportunidades de mercados para los productores más vulnerables.

De acuerdo a las definiciones generalmente aceptadas en materia de APP a nivel internacional, esta sería una alianza donde cada uno de los socios se compromete con acciones y resultados. Además, aporta recursos de diversa índole: financieros, humanos, logísticos, de equipamiento, infraestructura para alcanzar los objetivos y puede ser comprendida en la legislación que en el futuro regule las APP en República Dominicana.

La innovación más importante que destaca el estudio es el hecho de transferir recursos públicos a una institución privada para invertir en reducción de la pobreza rural.

Según este documento, el acuerdo DIGECOOM/JAD ha sido generador de un sistema funcional, con una serie de externalidades positivas: una conceptualización más de política pública y menos jurídica en materia de desarrollo y eliminación de la pobreza.

Este sistema articula una serie de alianzas ciudadanas o también alianzas privado-privadas, puesto que los actores que finalmente concretan los objetivos y resultados buscados por el proyecto son el conjunto de organizaciones empresariales rurales (OER) y sus asociados. Este esquema se completa con el rol y presencia del FIDA como actor-impulsor.

 

Sistema funcional: integrado por las instituciones públicas y privadas involucradas en el acuerdo de colaboración y cooperación DIGECOOM/JAD, para implementar el proyecto PRORURAL Centro-Este:

 

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Uno de los hallazgos del estudio es que la mecánica de ejecución de este modelo de APP ha permitido armonizar los requisitos y tiempos burocráticos y administrativos para la movilización y el flujo de los recursos públicos de financiamiento hacia los beneficiarios a los tiempos y lógicas requeridos por el sector privado para organizar la producción, la comercialización y la logística.

Sin dejar de mencionar que la presencia cercana del FIDA y los mecanismos acordados con el Gobierno para ejecutar el proyecto, en los hechos se convirtieron en el mecanismo de gobernanza.

Los conflictos reales o potenciales y la flexibilidad para adaptar la gestión del proyecto y las necesidades han podido ser resueltos por la existencia de estas normas y de la actitud y compromisos asumidos por el FIDA, además de la calidad técnica y humana del personal de las unidades de gestión del proyecto (DIGECOOM y JAD).

El estudio considera que el acuerdo DIGECOOM/JAD puede ser un modelo innovador a observar para definir una política y profundizar una reforma funcional y operativa de los servicios públicos que permitan aprovechar las oportunidades de mercados dinámicos accesibles para los productores más pobres y vulnerables.

Aunque, no habría un modelo cerrado a escalar, más que nada serían replicables los mecanismos, procedimientos e instrumentos. Es posible extraer atributos institucionales y de gestión generalizable que permitan escalar y replicar un modelo similar en otros contextos.

Sin ser menos relevante, el hecho que esta modalidad haya generado confianza promovió y difundió el concepto de que los pequeños productores y campesinos, incluyendo a jóvenes y mujeres, representan un capital social, humano y productivo que con los estímulos adecuados es capaz de generar resultados económicos, ingresos y empleo rurales y representar un factor relevante para el desarrollo equilibrado de los territorios.

 

 

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