Transformações recentes nas políticas para a agricultura familiar no Brasil

Desde o segundo mandato da Presidente Dilma Roussef e, de forma mais clara, desde o seu impeachment e início do Governo Michel Temer, perspectivas neoliberais retornaram à agenda pública brasileira.

Passamos a conviver com notícias e discursos diários que alegam a necessidade de ajuste nas contas públicas com a finalidade de manter a confiança dos agentes econômicos (o que implica em redução nos investimentos do Estado, revisão de direitos estabelecidos e privatizações); defendem a retomada do crescimento econômico e da competitividade empresarial (o que significa atuação do Estado na manutenção da estabilidade econômica, na flexibilização de normas e regras trabalhistas, ou ainda em desregulamentações que evitam constrangimentos à competição); e recolocam o mercado (e menos o Estado) como motor dos processos de desenvolvimento. Diversos setores já sentiram os efeitos de tais medidas e, não alheia ao contexto, as políticas públicas para a agricultura familiar no país também têm sido ajustadas, colocadas em revisão e, certas, paralisadas. 

 

Com o discurso de redução dos gastos do Estado e controle nas contas públicas, uma das principais mudanças foi a extinção do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), seguida por indefinições institucionais quanto à alocação de suas atribuições. Primeiramente – coerente com a interpretação de alguns acadêmicos e de organizações do agronegócio de que uma parcela considerável da agricultura familiar deveria ser foco de políticas sociais – parte de suas ações foi realocada no Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) – que passou a denominar-se Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário –, particularmente na Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD).

Todavia, em virtude das negociações entre as forças políticas que compõe o novo governo, a SEAD foi transferida para a Casa Civil e organizada em Subsecretaria de Reordenamento Agrário, Subsecretaria de Agricultura Familiar (com Departamento de Financiamento e Proteção da Produção e Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural), Subsecretaria de Desenvolvimento Rural, e Subsecretaria Extraordinária de Regularização Fundiária da Amazônia Legal.

Neste processo foram extintos o Departamento de Comercialização e Agregação de Valor, responsável por políticas públicas relativas à comercialização e agroindustrialização da agricultura familiar, e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial. De uma estrutura ministerial voltada principalmente para a categoria social, passamos a contar com uma Secretaria vinculada à Presidência da República, o que minimiza a importância política e institucional da agricultura familiar.

Além da extinção do MDA, recursos direcionados para agricultura familiar foram reduzidos e diversas políticas públicas foram paralisadas ou minimizadas, reformuladas ou colocadas em revisão com a justificativa da necessidade de ajuste fiscal. A execução do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) que, em 2015, envolveu a aplicação de R$ 555 milhões de reais caiu para R$ 235 milhões em 2016 e, em 2017, estima-se o valor de R$ 171 milhões. A previsão orçamentária para este programa em 2018 é de apenas R$ 3,2 milhões para a SEAD e R$ 750 mil para o MDS. Com isso, canais de comercialização, garantias de renda para a agricultura familiar e a promoção da segurança alimentar e nutricional passam a ser comprometidos. Em termos políticos, a estratégia governamental para o PAA tem sido estimular as Compras Institucionais, as quais envolvem recursos já previstos regularmente para a aquisição de alimentos.

A exemplo do PAA, diversas outras ações relacionadas aos assentamentos de reforma agrária, comunidades tradicionais e agricultura familiar viram suas previsões de orçamento para 2018 caírem de maneira expressiva. É importante destacar que este cenário de redução dos recursos não é pontual ou conjuntural para os anos de 2016, 2017 e 2018. Eles inserem-se no contexto da Emenda Constitucional nº 95 de dezembro de 2016, também conhecida como “PEC [Projeto de Emenda Constitucional] do teto dos gastos públicos”. Proposta pelo Governo de Michel Temer para o período dos próximos 20 anos e com início em 2018, tal medida estabelece limite para as despesas primárias de cada um dos três Poderes, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União. O limite passa a ser correspondente ao valor do exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Neste contexto, as políticas para a agricultura familiar e para dimensões importantes do desenvolvimento rural, como saúde, educação, infraestrutura e políticas sociais, enfrentarão restrições de recursos por vários anos.

As políticas territoriais também foram impactadas pela mudança política e institucional, sendo que as mesmas (notadamente o Programa Territórios da Cidadania) já vinham passando por alterações institucionais e arrefecimentos políticos desde o lançamento do Plano Brasil Sem Miséria, em 2011. Neste processo, desde 2015 não há Matriz de Ações (oferta de políticas pelo Governo para os territórios) para o Programa Territórios da Cidadania.

Além disso, o acordo de cooperação técnica entre o MDA e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) para a constituição e atuação dos Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial (Nedet), encerrado em 2016, não foi renovado. Outro efeito foi a redução dos recursos para projetos de infraestrutura produtiva e serviços nos territórios rurais (Proinf), sendo que única Chamada de 2017 realizada até o momento dá forte ênfase aos municípios e consórcios municipais, contemplando também municípios não territorializados. Estes elementos, somados à extinção da SDT, arrefeceram a atuação das políticas territoriais. Os territórios rurais que continuam suas atividades dependem fundamentalmente da atuação das organizações da sociedade civil e do protagonismo dos atores locais.

Enquanto algumas políticas públicas foram minimizadas, outras foram paralisadas. Logo que ocorreu o processo de impeachment no Brasil, o Programa Mais Gestão – principal instrumento do Programa Nacional de Fortalecimento do Cooperativismo e Associativismo Solidário da Agricultura Familiar e da Reforma Agrária (COOPERAF), criado em 2015 – foi paralisado.

O Programa Mais Gestão teve início em 2012 e buscava promover a Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) para gestão, produção, comercialização e organização social das cooperativas e associações, visando fortalecer a estruturação e a participação destas nos mercados institucionais (PAA e Programa Nacional de Alimentação Escolar). No início de 2016 estava em curso uma Chamada Pública para contratar instituições públicas ou privadas cadastradas no Sistema de ATER Pública para o atendimento a 930 cooperativas singulares, centrais e associações da agricultura familiar. No entanto, tal Chamada foi revogada e as atividades do Programa paralisadas.

Outra mudança importante ocorreu na política de assentamentos de reforma agrária e regularização fundiária, com o estabelecimento da Lei nº 13.465 de 11 de julho de 2017. Dentre as principais alterações destacam-se: a) titulação dos assentamentos de reforma agrária a partir do décimo ano (se consolidado), e com mais de 15 anos, independentemente da concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, possibilitando, dentre outros elementos, a comercialização das terras; b) novos critérios para seleção dos beneficiários dos assentamentos de reforma agrária, com abertura de processo de seleção em âmbito municipal e seleção realizada pelo INCRA, repercutindo na redução de participação e atuação dos movimentos sociais na política de reforma agrária; e, c) regularização fundiária de áreas ocupadas com “exploração direta, mansa e pacífica”, com limite máximo estendido para 2.500 hectares (anteriormente era até 1.500 hectares). Coerente com a perspectiva neoliberal e diante do incremento da demanda de terras agricultáveis no mundo, tais alterações visam colocar novas áreas à disposição do mercado e da iniciativa privada, ao mesmo tempo em que minimizam a política de reforma agrária e de criação dos assentamentos de reforma agrária.

As alterações oriundas da Lei 13.465/2017 somam-se a outras iniciativas ainda em discussão, como a simplificação dos normativos para fiscalização cadastral e controle de terras por estrangeiros e modificações nos regramentos de demarcação de terras indígenas. Algumas destas proposições encontram-se há anos em discussão na Câmara dos Deputados, sendo que as mudanças políticas em curso desde 2015 podem oferecer uma “janela de oportunidade” para sua institucionalização. Cita-se a publicação do Parecer n. 001/2017/GAB/CGU/AGU, de 19 de julho de 2017, que obriga toda a administração federal a incorporar elementos da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o caso da Terra Indígena Raposa-Serra do Sol de 2009, sendo um destes o “marco temporal” da Constituição Federal de 1988 como definidor de direito. Isto significa que, apenas terão direito à terra aquelas comunidades indígenas que estavam na posse de seu território no momento da promulgação da Constituição. Este normativo torna-se um obstáculo importante para o retorno das comunidades e reconstrução dos territórios indígenas no país.

Mais do que disputas normativas sobre a questão agrária e fundiária, tais mudanças refletem disputas sobre o uso econômico da terra no Brasil e a compreensão do desenvolvimento rural como sinônimo de agrícola, produtor de bens para inserção e valorização no mercado, não raro internacional. O rural enquanto um modo de vida, produtor e mantenedor de diversos bens materiais e imateriais, cede espaço para o rural agrícola e produtivo.

Também ilustrando o caso das políticas colocadas em revisão, cita-se a proposta de mudança na previdência rural. A primeira versão colocada no debate político equiparava a idade mínima entre homens e mulheres e a elevava de 60 e 55 anos, respectivamente, para 65 anos. Após diversas negociações – e ainda não finalizada – a proposta atual aponta como idade mínima para previdência social rural 57 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, além de 15 anos de contribuição individual direta (pagamento) para a previdência (atualmente a contribuição ocorre indiretamente por meio da tarifação dos produtos comercializados).

Por fim, cabe citar o estabelecimento do Decreto N° 9.064 de 31 de maio de 2017, que dispõe sobre a unidade familiar de produção agrária e institui o Cadastro da Agricultura Familiar. Por um lado, este normativo enfatiza uma nova noção – Unidade Familiar de Produção Agrária – em detrimento da noção de agricultura familiar, já bastante conhecida na sociedade brasileira, o que pode fragilizar politicamente a categoria social. Por outro lado, este Decreto cria um novo mecanismo de identificação da agricultura familiar, com possibilidades de superação dos limites da Declaração de Aptidão ao Pronaf (a depender dos critérios estabelecidos na conceituação).

Estes são alguns exemplos de mudanças nas políticas para a agricultura familiar a partir do retorno da perspectiva neoliberal na agenda pública no Brasil. São novas ideias e novas interpretações sobre a agricultura familiar e o desenvolvimento rural. As mudanças sugerem que, pelo menos na perspectiva do Estado, o desenvolvimento rural e territorial cede novamente lugar ao desenvolvimento agrícola, sendo este movido pela agricultura produtiva e economicamente viável. A atuação do Estado volta-se para desregulamentações e sanções que tornam a atividade agrícola ainda mais atrativa ao capital nacional e internacional, em detrimento do fortalecimento do rural como um modo de vida e de “um rural com gente”, como anunciava a 1º Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário, realizada em Olinda/PE em 2008.

Contato:
Grupo de Estudos e Pesquisas Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural – GEPAD
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Porto Alegre – Rio grande do Sul – Brasil
Alessandra Matte – Secretaria de Assuntos Gerais
E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

Autora:
Catia Grisa, Engenheira Agrônoma, Mestre em Desenvolvimento Rural – UFRGS, Doutora em Ciências Sociais, com ênfase em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade – CPDA/UFRRJ. Professora Adjunta na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

Copyright © 2014 :: Programa FIDA.MERCOSUR.CLAEH :: Todos los derechos reservados